Verohallinnon tulorekisteri – johon kerätään tiedot kaikkien kansalaisten palkoista ja etuuksista – on merkittävä järjestelmä koko Suomen kannalta. Digia on toteuttanut tulorekisteriä valtion turvaluokiteltuna hankkeena yli sadan digialaisen voimin. Jättihankkeen viimeinen osa saatiin valmiiksi vuoden 2021 alussa, ja hyödyt Suomen digitalisaatiolle ja koko yhteiskunnalle ovat melkoisia.

Joitain vuosia sitten valtionhallinnossa syntyi merkittävä digitalisaation idea. Entä jos kaikkien suomalaisten palkka-, eläke- ja etuustiedot saataisiin kerättyä yhteen tietokantaan? Se vähentäisi merkittävästi työtä koko valtionhallinnossa. Esimerkiksi tukipäätöksiin saataisiin automaattisesti oikeat ja ajantasaiset tiedot ihmisten tuloista. Myös yritykset ja kansalaiset hyötyisivät. Palkkatiedot tarvitsisi ilmoittaa vain kerran, ja ne olisivat sitten kaikkien tietoja tarvitsevien tahojen saatavilla. Monia asioita voitaisiin digitalisoida ja automatisoida, ja esimerkiksi palkkatodistusten kaltainen lisätyö jäisi historiaan.

Vuoden 2021 alussa tästä visiosta tuli todellisuutta. Tulorekisteri otettiin käyttöön koko laajuudessaan, kun myös eläke- ja etuustietojen ilmoittaminen rekisteriin alkoi. Palkkatietojen osalta järjestelmä otettiin käyttöön jo vuoden 2019 alussa.

Jonkinlaisen käsityksen järjestelmän yhteiskunnallisesta merkityksestä saa siihen syötettyjen tietojen määrästä. Työnantajat ja yrittäjät tekivät tulorekisteriin parissa vuodessa yli sata miljoonaa ilmoitusta, kertoo Tulorekisteriyksikön johtaja Terhi Holmström Verohallinnosta. Eläke- ja etuustietoja ilmoitettiin pelkästään neljän ensimmäisen päivän aikana noin kaksi miljoonaa.

Vielä hurjempia määrät ovat tietojen käyttäjien puolella. Holmström kertoo, että esimerkiksi Kela, Verohallinto, tapaturmavakuutusyhtiöt ja työttömyyskassat ovat hyödyntäneet tulorekisterin tietoja yli miljardi kertaa reilun parin vuoden aikana. Yhtä tehtyä palkkatietoilmoitusta on siis hyödynnetty keskimäärin kymmenen kertaa, mikä antaa kuvaa järjestelmän hyödyllisyydestä.

Lainsäädäntöä ja turvaluokitettua it-järjestelmää kehitettiin rinnakkain

Tulorekisterin rakentaminen on ollut monella tapaa hyvin poikkeuksellinen hanke. Sen aikana Verohallintoon luotiin uusi Tulorekisteriyksikkö, ja käyttöön piti ottaa monia uudenlaisia toimintatapoja. Hankkeen toteuttaminen vaati myös muutoksia lakeihin. Holmström kertoo, että rekisteriä koskevaa lainsäädäntöä onkin kehitetty rinnakkain projektin teknisen puolen kanssa.

Järjestelmää on vuosien varrella ollut rakentamassa toistasataa digialaista. Hankkeen käytännön toteutus tehtiin kolmessa vaiheessa. Ensimmäinen vaihe alkoi vuoden 2016 lopulla. Se keskittyi työnantajille tarkoitettuun palkkojen ilmoittamisen toiminnallisuuteen, joka otettiin käyttöön tammikuussa 2019. Seuraavaksi keskityttiin tulorekisterin käyttäjien määrän laajentamiseen, ja se toteutui vuoden 2020 alussa. Kolmannessa vaiheessa järjestelmään lisättiin eläke- ja etuustietojen ilmoittamisen toiminnallisuus. Koko järjestelmä valmistui vuoden 2021 alussa.

Näin suuressa yhteiskunnallisessa muutoksessa on tietysti väistämättä omat alkuhaasteensa. Holmström kertoo, että tulorekisterin käytön aloitus vuonna 2019 sujui hankkeen laajuuden huomioiden kuitenkin hyvin. Käytön sujuvuus parani entisestään, kun järjestelmä tuli käyttäjille tutuksi.

”Koko järjestelmän käyttöönotto vuonna 2021 sujui todella hyvin”, sanoo Holmström.

Tulorekisteri on Suomen yhteiskunnan kannalta keskeinen järjestelmä, joten tiedot siinä käytetyistä teknologioista tai ohjelmistoista eivät ole julkisia. Holmström voi kuitenkin kertoa sen, että järjestelmä ei pääosin perustu mihinkään valmisohjelmistoon, vaikka niitäkin on hyödynnetty kokonaisuuden osana. Valtaosa tulorekisteristä on ohjelmoitu ja rakennettu itse hyödyntäen tekniikoita ja sovelluksia – muun muassa Microsoftin teknologioita – joita käytetään myös muualla Verohallinnon järjestelmissä.

Koko hanke on toteutettu valtion turvaluokituksen mukaisesti. Tämä on huomioitu projektin kaikissa osissa arkkitehtuurisuunnitelmista aina työn käytännön tekemiseen saakka. Projektiin osallistuneella henkilöstöllä on viranomaisten turvaluokitus. Työ on lisäksi tehty valtionhallinnon sertifioimissa turvatiloissa, joita Digialla on neljässä eri kaupungissa. Holmström kertoo, että järjestelmän kaikkien osakokonaisuuksien on pitänyt täyttää tiukat tietoturvavaatimukset.

Merkittävä palanen Suomen digitalisaatiossa

Holmström kertoo, että tulorekisteri tuo Suomelle paljon erilaisia etuja, joista monet nähdään täysin vasta tulevina vuosina. Suurimmat hyödyt liittyvät tietojen käsittelyn automatisointiin ja digitalisointiin.

Lähes reaaliaikainen tulotieto voi nopeuttaa valtavasti esimerkiksi päätöksentekoa. Tästä saatiin aivan poikkeuksellista hyötyä koronapandemian alettua, kun yhteiskunnan tuen tarvitsijoiden määrä kasvoi jyrkästi. Päätöksiä voitiin tehdä paljon perinteistä nopeammin, sillä ihmisten ajantasaiset palkkatiedot olivat saatavilla yhdestä paikasta. Esimerkiksi palkkatodistusten kerääminen, lähettäminen ja manuaalinen käsittely jäivät yleensä pois.

Vuoden 2021 alussa tilanne parani entisestään, kun eläkkeet ja etuudet tulivat mukaan järjestelmään.

”Tästä on kansalaisille monenlaista hyötyä. He saavat ajantasaiseen tietoon perustuvia etuuspäätöksiä, ja samalla oikaisupäätösten ja takaisinperintöjen määrä saadaan laskuun”, kertoo Holmström. Järjestelmä vähentää myös harmaan talouden ongelmaa, ja avaa valtionhallinnolle uudenlaisen näkymän Suomen talouden muutoksin lähes reaaliajassa.

Tulorekisteriin ilmoitettuja tietoja hyödynnetään myös eläkepäätöksissä ja verotuksessa. Omat ajantasaiset tulotiedot ovat nyt helposti kaikkien kansalaisten käytettävissä. Esimerkiksi oman verokortin tilaaminen oikeilla tiedoilla onnistuu nyt parhaimmillaan muutamalla klikkauksella.

Holmström iloitsee erityisesti siitä, miten pitkälle automatisoinnissa on päästy.

”Jo 96,8 prosenttia kaikista ilmoituksista tulee rajapintaa pitkin. On huikeaa, että näin suuri osa tiedoista siirtyy automaattisesti järjestelmien välillä”, Holmström sanoo. Palkkojen ja etuuksien ilmoittamiseen on lainsäädännön mukaan aikaa viisi päivää, mutta valtaosa ilmoituksista tulee jo ennen määräpäivää.

”Uusien rajapintojen käyttöönotto onnistui erittäin hyvin. Verohallinto ei ole aiemmin juuri tarjonnut tällaisia rajapintoja asiakkaiden käyttöön. Niiden määrää ollaan nyt lisäämässä, koska se onnistui tulorekisterissä näin hyvin”, kertoo Holmström.

Valtava hanke valmistui budjetissa ja aikataulussa

Holmström kertoo, että nelisen vuotta kestänyt jättihanke on ollut todella monimutkainen kokonaisuus. Hanke saatiin kuitenkin toteutettua suunnitellussa budjetissa ja aikataulussa.

Projektin valmistumisen jälkeen Digia vastaa sovelluksen ja järjestelmän ylläpidosta ja palvelunhallinnasta yhteistyössä Verohallinnon kanssa. Koska kyseessä on yhteiskunnan kannalta keskeinen järjestelmä, sen täytyy olla käytettävissä 24/7-periaatteella. Järjestelmää ajetaan ja ylläpidetään kokonaan Suomessa.

Holmström kertoo, että tulorekisterin kehitys ei pysähdy tähän, vaan järjestelmän ja sen käyttökohteiden kehittämistä jatketaan. Suunnitelmissa on esimerkiksi lisätä uusia käyttäjätahoja sen mukaan kuin uudistuva lainsäädäntö antaa siihen mahdollisuuksia. Suuri joukko Digian asiantuntijoita osallistuu myös tähän jatkokehitystyöhön.

Näin laajan yhteiskunnallisen hankkeen toteuttaminen aikataulussa ja budjetissa on erinomainen saavutus niin Verohallinnolta kuin hankkeeseen osallistuneilta. Verohallinto pitää tärkeimpänä kuitenkin sitä, että valmis järjestelmä on laadukas ja palvelee käyttäjiä hyvin. Hankkeessa onkin tehty paljon yhteistyötä käyttäjien ja erilaisten sidosryhmien kanssa.

”Tätä järjestelmää ei ole rakennettu vain Verohallinnolle vaan koko yhteiskunnalle. Työ on siksi ollut hyvin mielekästä”, sanoo Holmström.